In 上週的博客，我們討論了廣泛的特赦如何削弱經濟威懾，但狹義特赦或特赦替代方案（例如，在發現違規行為之前僅寬恕處罰的特赦）不一定會產生相同的負面影響。我們也引用了研究表明，參與特赦的人也往往是犯了無意錯誤的人（即「良性」行為者，而不是壞行為者）。此外，如果沒有特赦，突然增加處罰或執法更有可能被視為不公平並削弱對政府的信任 — — 這種觀點可能會削弱自願合規。

本週，我們將我們的調查結果應用於美國國稅局的離岸自願披露計劃 (OVDP)。美國國稅局的時機是正確的。在國會加大了對未在外國銀行和金融帳戶報告(FBAR) 中報告外國帳戶的處罰力度之後，並且在國稅局預計從第三方收到更多有關未披露帳戶的信息之前，它提供了一系列OVDP。然而，OVDP 最初被設計為一刀切的解決方案，對於那些通常參與特赦的人（無意中犯下錯誤的良性行為者）來說，這並不是一個好的選擇。雖然 OVDP 產生了大量收入 – 11.1 億美元， 根據美國國稅局 – 並且可能避免了巨大的執法成本，國稅局最初未能為良性行為者設計計劃，這可能會削弱人們對國稅局的信任，給自願合規帶來風險，正如我在向國會提交的年度報告中所討論的（2017, 2014, 2013、2012 年和 2011 （第 206 頁））。

政府相對突然的轉變－從 2004 年之前幾乎沒有執行（如財政部所述） 請點擊這裡）對那些犯了誠實錯誤的人給予不成比例的懲罰——這並沒有促進人們認為這是合理或值得信賴的。的確， 一項研究預計 其 2009 年 OVDP 增加了逃稅行為。儘管作者推測增加是由於對威懾力的負面影響，但這也可能是由於 OVDP 對公眾對 IRS 信任的負面影響。本部落格的其餘部分更詳細地描述了這些問題。

不合規是常態

長期以來，美國人一直被要求在外國銀行和金融帳戶報告（FBAR）上報告外國帳戶。然而，在 2004 年之前（當時國會加強了 FBAR 處罰力度），FBAR 備案要求並不為人所知，不遵守規定是常態，這些要求很少得到執行，而且違規行為受到的處罰也很輕。 2002年，財政部 報導 FBAR 遵守率可能低於 20%，且 2 年至 1993 年間僅對 2002 起民事 FBAR 處罰。

從 2000 年開始，作為離岸信用卡項目 (OCCP) 的一部分，政府利用無名氏傳票試圖獲取持有離岸銀行發行的信用卡或借記卡的美國納稅人的身份，懷疑他們從事稅務活動。美國國稅局和財政部稅務監察長(TIGTA) 所描述， 請點擊這裡   請點擊這裡）。它還採取措施增加與其他國家的自動資訊交換（如此處所討論的）。它 建議 收集更多有關非居民收入的信息，以便能夠向其他國家提供該信息，簽訂包含以下內容的條約： 稅務資訊交換協議 （TIEA）。 （大會最終通過 FATCA 2010 年，這需要更多的第三方資訊報告。然而，根據 OCCP 的說法，當它檢查透過 OCCP 確定的納稅申報表時，通常不會徵收任何額外稅款。 TIGTA。從 2003 年開始，政府提供了一系列定居計劃，如下所述。

美國國稅局的第一個減少（但不是消除）處罰的計劃 – 離岸自願合規計劃 (OVCI)

14 年 2003 月 15 日至 2003 年 XNUMX 月 XNUMX 日期間，IRS 提供了 離岸自願合規倡議 (OVCI) 向使用離岸支付卡或類似安排不當避稅的人員披露，前提是尚未確定他們的身份。參與者必須繳納六年的欠稅、利息以及某些準確性和拖欠罰款，但不會面臨任何民事欺詐或資訊返還處罰（包括 FBAR）。 OVCI 可能降低了解決違規問題的成本，但限制了參與人員、一刀切的條款以及為許多納稅人提供更好的替代方案——合格修正申報表 (QAR) 流程和國稅局 (IRS) 的流程長期存在的犯罪VDP－可能會損害其受歡迎程度。此外，除了無名氏傳票之外，它並沒有顯著增加被發現的風險。一個 2005報告 財政部的報告沒有提供任何理由認為政府正在改變合規規範。

美國國稅局收到了大約 1,326 份 OVCI 申請，據報道收取了大約 225 億美元，其中大部分來自相對合規的納稅人。超過一半的 OVCI 申請人已報告其離岸收入並納稅，但只是糾正未能提交 FBAR 的情況。 見證 由總審計局（現為政府問責局或 GAO）負責。即使在那些欠稅的人中，他們所欠的中位數也只有 5,400 美元，這表明審計策略也可能無法發現重大的稅務違規行為，除非它關注的是那些沒有參與的人。

美國國稅局為解決現有爭議而推出的第二個計劃——最後機會合規計劃 (LCCI)

2003年至2009年間，美國國稅局試圖透過向被認定持有離岸支付卡（或類似安排）以存取未公開帳戶的納稅人發信來解決案件，並向他們提供所謂的最後機會合規計劃（LCCI） 。這填補了 OVCI 留下的空白，該空白不適用於已被識別的人。根據 LCCI，美國國稅局將免除未提交資訊申報表的某些處罰，並且僅對一年內的民事欺詐和 FBAR 處罰，即使這些處罰可以適用於多年。值得注意的是，它並沒有取代長期存在的 QAR 或自願揭露做法。據稱，它也沒有消除在必要時以更優惠的條件達成和解的選擇 CCA 200603026。由於 LCCI 適用於已確定的人員，因此其主要目的似乎是降低執行過程的成本。找到降低執法成本的方法尤其重要，因為 OVCI 數據表明審計可能不值得。

美國國稅局的第三個計劃 – 離岸自願披露計劃 (OVDP) – 增加對良性行為者的處罰並減少獲得免處罰替代方案的機會

2004 年，國會修訂了 31 USC § 5321(a)(5)，對非故意未提交 FBAR 施加新的處罰，並大幅加重了對故意違規的處罰。這一增長為美國國稅局提供了一個獨特的機會，透過和解計劃促進合規性。根據常見問題解答 #2009，10 年，美國國稅局「強烈鼓勵」任何未能提交 FBAR 和報告外國帳戶收入的類似申報表的人參與離岸自願披露計劃 (OVDP)。這阻礙了他們使用長期存在的 QAR 計劃。它警告說，進行此類“安靜”披露的納稅人可能會受到“刑事起訴”，而 OVDP 參與者通常會受到相當嚴厲的“離岸”處罰，而不是各種其他處罰，包括 FBAR。根據 2009 年 OVDP，納稅人需要支付：

• 所有未繳稅款；
• 20% 與準確性相關的處罰；和
• 六年期間（20 年至 2003 年）期間，「離岸罰款」為最高離岸帳戶餘額（加上外國資產）的 2008%。

假設納稅人每年賺取 23% 的未申報利息，罰款率將彌補過去 5 年帳戶未繳稅款的現值。 GAO. 因此，美國國稅局規避了 QAR 程序以及國會在設立時效時授予的長期特赦。 此外，美國國稅局似乎認為其早期計劃已經改變了規範，以至於只有故意逃稅才不符合規定，儘管事實上 OVCI 申請人是一個多元化的群體，其中包括許多無意中違規的人。

IRS 預計那些認為離岸處罰過於嚴厲的納稅人不會向 OVDP 申請，然後選擇退出。然而，它在常見問題 #34 中警告說，「所有相關年份和問題都將受到 完成檢查 ... [並且]將施加所有適用的處罰（包括資訊返回和 FBAR 處罰）” [強調]反對那些選擇退出的人。這表明國稅局將對非故意違規者尋求最高處罰。 OVCI 數據表明，美國國稅局正在虛張聲勢，因為這樣做並不是明智地利用其資源。然而，美國國稅局的資訊破壞了信任。

雖然我的辦公室和外部利益相關者對 2009 年 OVDP 表示擔憂，並敦促國稅局披露並撤回一份重新解釋該計劃關鍵條款的備忘錄（例如，與國家納稅人倡導者的 六月 （第 23 頁）和 十二月 （第 206 頁）向國會報告，並在 TAD 2011-1），美國國稅局於 2011 年制定了 離岸自願披露倡議 (OVDI)（也稱為 OVDP）。 （註：自 13 年 2108 月 2011 日起，IRS 網站上長期缺席的 XNUMX 年 OVDI 常見問題解答現已提供 請點擊這裡，得益於TAS的倡議。查看討論 請點擊這裡, 請點擊這裡和 請點擊這裡，因為我們擔心國稅局不當使用常見問題解答，這也會損害信任。

2011 年計劃於 9 年 2011 月 2012 日結束後，XNUMX 年 OVDP 接替了該計劃，該計劃是開放式的，即所謂的 2014年OVDP 這是 2012 年計畫的延續，但條款略有修改。根據 25 年 OVDP，離岸罰款上升至八年期間最高帳戶餘額的 2011%，根據 27.5 年 OVDP 上升至 2012%，根據 50 年計劃高達 2014%（仍超過八年期間）。除極少數例外情況外，2011 年 OVDP 對良性和不良行為者實施了相同的離岸處罰。不到 5% 的離岸處罰是按照較低的 12.5​​% 和 XNUMX% 稅率進行評估的。

對於良性行為者來說，唯一的其他選擇是選擇退出 OVD 計劃並接受檢查。然而，由於那些選擇退出的人面臨長期的不確定性、檢查的費用和壓力、潛在的上訴以及受到更嚴厲處罰的風險，一些人同意支付針對不良行為者的離岸處罰。在2009 年OVDP 中，帳戶規模最小的納稅人支付的離岸罰款中位數幾乎是未申報稅款中位數的六倍，而無代表的納稅人通常支付的金額甚至更高，明顯高於帳戶規模最大的有代表的納稅人，如下所示。

國稅局 報導 截至 2016 年 55,800 月，已有 9.9 名參與者為這些計畫支付了超過 2003 億美元，使 XNUMX 年的 OVCI 相形見絀。這可能是由於美國國稅局越來越多地獲取離岸帳戶資訊、國會增加了 FBAR 處罰、廣泛宣傳以及人們認為無意中未能報告離岸帳戶收入的納稅人缺乏其他選擇。但是，對於許多納稅人來說，沒有證據表明處罰是必要的（稅務媒體上的文章表明許多納稅人沒有必要），而且成本和長期後果仍然未知。

也許是因為大多數想要參與的擁有大量離岸資產的納稅人已經這樣做了，而且由於2011 年OVDI 規定的罰款率有所提高，離岸罰款佔所有納稅人2011 年OVDI 評估稅款的百分比增加了，但特別是對於帳戶規模最小的納稅人來說，他們繳納的未申報稅款中位數的八倍多，如下所示。

此外，隨著每個新項目的實施，參與者的帳戶通常會變得更小。這是有道理的，因為這些計劃最初並不是為了吸引非故意違規的中產階級納稅人，但他們越來越了解 FBAR 要求、嚴厲處罰的可能性以及國稅局的執法力度，並感到害怕。因此，儘管美國國稅局此前缺乏執法力度，但他們還是因為害怕被起訴而加入了該計劃。

在下一篇部落格中，我們將討論 IRS 如何最終為良性行為者提供更合理的選擇，儘管 IRS 於 13 年 2018 月 XNUMX 日宣布將終止 OVDP，但我們還將討論如何改進該計劃。