在 本系列的第一篇博客 我們討論了為什麼參與特赦的人也往往是犯了無意錯誤的人，即「良性」行為者，而不是壞行為者。我們討論了在突然增加處罰或執法之前提供某種形式的特赦如何有意義。否則，漲價更可能被視為不公平並削弱對政府的信任。此外，信任度下降可能會削弱自願合規性。

在 第二篇博客，我們引用的數據顯示，與特赦研究一致，國稅局的第一個特赦替代方案——離岸自願合規計劃（OVCI）——通常吸引了那些未能報告離岸帳戶但已繳稅款或少報少量稅金的人。儘管美國國稅局擁有 OVCI 方面的經驗，但它仍將其離岸自願披露計劃 (OVDP) 設計為針對不良行為者的一刀切的懲罰性計劃。它阻止良性行為者使用他們可用的長期免罰選項（例如，提交合格的修正申報表），並發表聲明阻止他們選擇退出。有些人感到壓力，同意支付不成比例的罰款來糾正無心的錯誤。這對他們來說似乎不公平，削弱了對該機構的信任。我們引用的研究表明，對政府的信任與自願遵守有關。因此，我們對發現一項研究表明 OVDP 降低了自願依從性並不感到驚訝。

在這篇部落格中，我們描述了國稅局最終如何為良性行為者創造合理的替代方案。儘管國稅局 宣布 13 年 2018 月 XNUMX 日，我們宣布將終止 OVDP，我們也討論瞭如何改進該計劃。

美國國稅局最終為良性演員創造了合理的替代方案

在開始離岸結算計劃近九年後，2012 年，美國國稅局 (IRS) 創建了“流線型」計劃，該計劃為犯了相對較小且可能是無意錯誤的「低風險」非居民提供了懲罰性離岸自願定居計劃的適當替代方案。雖然簡化的提交並沒有導致達成協議，甚至阻止國稅局審查納稅申報表，但對於許多納稅人來說，它們是解決方案，他們只想糾正過去的錯誤，而不被指責進行“悄悄的更正” ，國稅局曾對此發出警告。

1年2012月24日至2014年8,851月697日期間，簡化計畫吸引了XNUMX名納稅人，只有XNUMX%（即XNUMX名納稅人）被列為高風險並接受檢查。 即使在「高風險」群體中，大多數回報率（51%）也沒有被國稅局改變。在那些調整了回報的人中，每次回報的平均調整額僅為810美元.

18 年 2014 月 2014 日，IRS 設立了 XNUMX OVDP 並創建了 兩個新的「精簡」計劃 並取消了較低的 12.5​​% 和 XNUMX% OVDP 罰款率。納稅人必須證明其違規行為並非故意，報告未申報帳戶的收入，並繳納由此產生的任何稅款。居民將被處以百分之五的罰款（根據所謂的簡化國內離岸程序（SDOP））。非居民不會受到處罰（根據所謂的簡化外國離岸程序）。美國國稅局也制定了計劃（這裡   這裡）對於那些有資訊返回備案足部故障和合理原因的人。美國國稅局首次為一些良性行為者提供合理的替代方案。

此外，13 年 2015 月 XNUMX 日，美國國稅局 (IRS) 責成 審查員「在大多數情況下」將對外國銀行和金融帳戶 (FBAR) 違規行為的處罰限制在相關年份未報告帳戶最高總餘額的 50%（如果違規），每筆 10,000 美元年，如果他們不是。 （多年來，國稅局讓公眾相信它可能會以一種不合理的、不成比例的方式應用這一條款。）這一指導降低了良性行為者選擇退出 OVDP 的風險。也許是因為這項指導和簡化的計劃為他們提供了替代方案，在 2012 年 OVDP 下，離岸處罰的不成比例似乎有所下降，如下所示。

圖 1，按帳戶規模中位數和 2012 年 OVD 計畫的代表性劃分的離岸處罰中位數與未申報稅款的比較

根據SDOP（美國居民倡議），國稅局仍提議對自願挺身而出且非故意違規的美國居民進行處罰，但5%的處罰率更為恰當。此外，美國國稅局不再將他們與逃稅者混為一談。那些已經在 OVDP 期間申請過的人 過渡 期間提供了與簡化計劃相同條款的結束協議。

然而，美國國稅局 拒絕 向那些本來有資格獲得簡化治療的人提供退款，如果他們已經根據簽署的成交協議同意接受更高的離岸罰款。國家納稅人倡導者已 建議 立法授權並要求國稅局修改它們。納稅人不應因及早糾正錯誤而受到懲罰。

我們下一步該何去何從：我們該結束 OVDP 嗎？

某種類型的和解計劃可能應該繼續下去。幾乎沒有證據表明遵守國際資訊報告要求已成為常態。例如，美國國務院估計 2016 年有 1.2 萬美國公民居住在國外，但當年政府僅收到約 XNUMX 萬份 FBAR。美國國稅局 引 600 年僅收到 2017 份 OVDP 申請，以此作為結束該計畫的理由。然而，缺乏興趣可能是因為納稅人和稅務從業人員認為美國國稅局對該計劃的管理非常不公平，因此最好冒持續不合規或悄悄糾正的風險，而不是參與。

如果該機構能夠可信地致力於透過在未來更有效地解釋和執行規則或使其更容易遵守來改善合規規範，那麼和解計劃和其他特赦替代方案可能會特別有效。在這種情況下，該計劃可以增加收入、節省資源並改善合規規範，而不會讓人覺得突然和不成比例的處罰讓原本誠實的人感到不公平。這種方法與響應式監管模型以及 納稅人權利 知情、優質服務、隱私以及公平公正的稅制。

在正常情況下，稅務機關可能很難改變合規規範。然而，由於《外國帳戶稅收合規法案》(FATCA) 和資訊交換計劃的實施，美國國稅局 (IRS) 開始接收和使用更多資訊。 FATCA 鼓勵外國金融機構向 IRS 報告其美國客戶的訊息，並鼓勵外國政府簽署雙邊自動資訊交換協議。美國國稅局已經收到並可能繼續收到來自離岸銀行和金融機構的新資訊。許多國家也同意根據該協議自動交換資訊。 通用報告標準，經濟合作暨發展組織 建議 成員國在這些交流開始之前考慮 OVDP。這樣做的人通常將其 OVDP 的成功歸功於這些自動交換協定。

在這種情況下，以前遵守規定的納稅人可能會對特赦或特赦替代方案感到惱火，但鑑於發現任何漏報的可能性增加，不應該因為遵守規定而感到愚蠢。參與者節省了政府原本必須用於執法的資金；參與者隨後的違規行為更有可能被發現並受到懲罰，使該機構可以騰出資源來追捕那些不參與的人。

對於其他所有人來說，和解計劃表明，可以相信該機構只會對那些已收到通知的人採取合理且相稱的處罰，從而消除未來違規的至少一個藉口（即該機構缺乏公平性和相稱性）。因此，隨著新的自動資訊交換和其他類型的第三方資訊報告可供國稅局使用，它有一個難得的機會使用和解計劃和其他形式的特赦作為一種低成本的方式來改善合規規範，同時尊重納稅人的權利，前提是它可以解決對濫用機密稅務資訊的合理擔憂。

毫無疑問，美國國稅局希望繼續與許多納稅人達成和解，特別是那些自願遵守規定的納稅人。事實上，它將繼續鼓勵這種類型的合作，並確保這些解決方案是一致的、公平的和透明的。因此，即使它結束了當前的 OVDP，也可能會決定某種形式的披露和和解計劃將是有用的，儘管它可能不會被稱為 OVDP。

如果我們保留某種形式的 OVDP，我們該如何修復它？

我在向國會提交的十份報告中討論了 IRS OVDP 的問題（不包括我對 IRS 答复的答复）——五份年度報告（2017, 2014, 2013, 2012和 2011）和五個目標報告（2018, 2017, 2014、 2013 年和 2012) – 在 TAD 中 2011-1，我將其提升為前國稅局局長舒爾曼。 （他沒有回應。）為了維護對該機構的信任並防止國稅局員工任意行事，我多次向國稅局提出以下許多（但不是全部）建議：

1. 與其他重要程序一樣，在徵求並納入內部和外部利害關係人的意見後，將 OVDP 相關計畫指南作為收入程序發布（或在《國內收入公告》中發布的類似指南）。就像我們討論過的， 一個研究 發現當公民投票時，大赦對自願遵守有顯著更大的正面影響。雖然允許利害關係人發表評論不像投票那樣具有參與性，但它可以提高該計劃的合法性並解決常見問題解答的問題。
2. 將 OVDP 相關計劃指南的解釋分配給律師或技術顧問，他們的建議需要向公眾披露，就像 IRC § 6111 下的首席法律顧問建議一樣。
3. 僅透過分發在 irs.gov 上發布並納入 IRM（也向公眾披露）的臨時指導備忘錄的方式向 OVDP 工作人員提供指示。這已經是必需的 IRM 11.3.7.2 和《資訊自由法》， 5 USC 552(a)(2)），但 IRS 有時會透過私人會議或電話、未公開的電子郵件、培訓材料、指南、工作輔助工具以及發佈到內部 SharePoint 網站的其他資料來澄清。它應該將這些資料發佈在 irs.gov 上。
4. 在OVDP 情況下，允許納稅人與對其提交的意見做出決定的任何人（例如稅務代理人、區域經理或中央審查委員會）舉行會議，或向另一位就爭議問題做出決定的員工提供建議（例如、技術顧問或 IRS 律師）。此外，顧問被要求以書面形式向納稅人解釋其理由，並根據納稅人提供的任何新事實或分析重新考慮建議。否則，納稅人不相信他們的事實和論點已被理解和考慮，也不相信他們的案件已妥善處理。
5. 允許納稅人根據將在 IRB 中公佈的程序提高或上訴稅務機構的 OVDP 決定。允許向獨立職能部門提出上訴將增加裁決的可信度。
6. 制定程序，幫助納稅人暫停透過 OVDP 或簡化申請提交的付款的退款限制期，直到 IRS 處理完案件後至少六個月。美國國稅局在處理案件時非常小心，以確保評估期不會過期，並且應該做出同樣的努力，以確保納稅人不會僅僅因為流程的長度而損失他們為進入這些計劃而支付的款項。
7. 當納稅人選擇退出或被從 OVDP 中除名時，IRS 不應審核披露前六年以上未提交納稅申報表的情況。  政策聲明 5-133 規定國稅局通常只會執行前六年的申報要求。由於申請 OVDP 的人通常最不遵守規定，因此他們不應受到比未提交自願披露的人更嚴厲的處罰。
8. 允許納稅人修改其交割協議，以便從OVDP 相關計劃條款的任何有利於納稅人的變更中受益，就像國稅局(IRS) 向已簽署交割協議的人提供12.5 年計劃下的2011% 和2009%稅率時所做的那樣XNUMX 年 OVDP 下的協議。如果國稅局認為它無權重新開放協議，它應該與財政部合作，向我的政府提供支持。 立法建議 （第 341 頁）授權此類修改。這是必要的，這樣納稅人就不會因為過早糾正錯誤而受到懲罰。

為什麼需要這些改變？

這些變化將需要額外的資源，但它們可能會極大地改變 OVDP 參與者和利害關係人對 IRS 的看法。目前，OVDP 常見問題解答尚未經過 TAS 或外部利害關係人的審查，並且很難追蹤變更。常見問題由稅務代理人、技術顧問和國稅局律師解釋。在 2009 年計劃開始時，IRS 發布了一份秘密內部備忘錄來「澄清」該計劃的關鍵條款（2009 OVDP FAQ #35），但拒絕向公眾披露（按照 FOIA 的要求），直到我的辦公室介入。即使在今天，納稅人也不總是能夠理解國稅局對計劃條款的解釋。因此，TAS 每年都會收到納稅人的有效投訴，稱國稅局員工以違反直覺的方式解釋該計劃的條款，並且似乎具有不必要的懲罰性和不公平性。

IRS 在回覆我辦公室發出的與 OVD 相關的納稅人援助令 (TAO) 時幾乎總是解釋說，無論其所做的事情都與僅由管理該計劃的員工解釋的常見問題解答一致。它一般說它一直以來對這些條款的解釋都是一致的，納稅人和我都沒有理由質疑它對計劃條款的解釋。根據美國國稅局的說法，任何偏差都會為納稅人帶來特殊待遇，這是不公平的。

稅務代理人依靠技術顧問和律師來回答有關如何在特定情況下應用這些條款的問題。 （我們注意到，如果計劃條款如此清晰，那麼這些顧問就沒有必要了。）有時這些顧問同意與納稅人討論他們的分析，有時他們會拒絕。

如果納稅人不接受其看似單方面的決定，國稅局通常會授權員工將納稅人從計劃中刪除，從而解決對其員工決定的投訴（無論是納稅人自己提出的還是 TAO 提出的投訴）。美國國稅局認為納稅人可以在該計劃之外接受正當程序。

當納稅人選擇退出或被從 OVDP 中除名時，委員會將確定任何後續檢查的範圍。如果納稅人選擇退出，它會考慮納稅人的提交，但如果納稅人被除名，則不會考慮。在某些情況下，合作納稅人被剔除只是因為代理人對現有資訊不滿意。納稅人只能向區域經理對驅逐決定提出上訴。軼事證據表明，地區管理者通常會在不與納稅人舉行會議或提供充分解釋的情況下批准或推遲（而不是推翻）驅逐決定。

是否接受納稅人證明其違規行為是非故意的決定——這是達成一項包含根據過渡規則簽署的精簡條款的結束協議所需的決定——被指定由一個秘密委員會進行審查。納稅人無法與委員會溝通，根據《資訊自由法》，稅務代理人與委員會的溝通被視為享有特權，不向納稅人透露。納稅人無法確定事實是否準確表述。委員會將拒絕簡化處理，理由是納稅人未能證明其行為是非故意的，儘管事實上幾乎不可能證明是否定的，而且國稅局也沒有就需要提供哪些證據提供任何指導。

這些程序的累積結果是給納稅人留下這樣的印象：稅務代理人及其身份不明的顧問擁有不受限制的權力，可以根據可信的威脅，在沒有問責制和透明度的情況下將納稅人拖入全面檢查，從而獲得不成比例的懲罰性和解。。美國國稅局不應給人留下這樣的印象：這是對那些試圖糾正錯誤的人任意懲罰，而應努力透過對他們有利的解釋來促進自願遵守。

OVDP 不僅未能向參與者提供透明度和正當程序，也未能向利害關係人提供有關該計劃整體結果的透明度和問責制。 2017年，當 TAS通報 向國會報告該計劃的整體結果——國會和任何負責對該計劃有效性做出決策的人都希望看到的結果——大型企業和國際營運部門要求我們對其進行編輯。此外，它還要求TAS不要從IRS系統中發布更多有關該計劃的數據。

如果國稅局希望被視為負責任且值得信賴的稅務管理者，就需要解決這些問題，即使它只將其視為「外表」問題。因此，應建立透明、公平、合理、尊重納稅人權利的OVDP程序。上述建議將是好的第一步。然而，這些建議不應是最後一步。如果 IRS 將 OVDP 置於公眾關注和評論之下，它將收到許多其他有價值的想法。

最後的建議

在結束之前，我將提出另一個建議，以鼓勵更多納稅人自願遵守。有些人可能不會參與 OVDP，因為他們擔心向外國政府重新披露其財務資訊可能會帶來風險，這是合理的擔憂。 IRC § 7602(c) 平衡了隱私問題與 IRS 對第三方資訊的需求，要求 IRS 在聯繫第三方之前向納稅人發出通知，這些聯繫將揭示納稅人將受到檢查或徵收行動。同樣，澳洲稅務監察長阿里·諾魯齊 (Ali Noroozi) 在 專刊 of 稅務須知 建議澳洲稅務機構在向其他政府提供納稅人的私人資訊時向納稅人發出通知。

美國 OVDP 可能會透過向他們保證 IRS 不會向其他政府重新披露申請人的財務信息，或至少在此之前向申請人提供提前通知，來吸引抵制者。此類通知將使納稅人有機會最大程度地減少其財產和人身安全的風險。它還將為申請人提供解決或減少任何錯誤資訊、違規行為以及請求機構誤解或不當重新披露資訊的可能性的機會。